十　堰　市　人　民　政　府　文　件
　　　　　　　　　　　　　　　　 十政发[2006]37号
━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━━

　　　　　　　　　　　　　　　　市　人　民　政　府
　　　　　　　　　　关于印发《十堰市扶贫开发规划（2006-2010）》的
　　　　　　　　　　　　　　　　通　　　　　　　知

各县市区人民政府，市政府各部门：
　　《十堰市扶贫开发规划（2006-2010）》已经市政府同意，现予印发。请结合本地区、本部门实际，认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年十月十八日

　　　　　　　　　　　　　十堰市扶贫开发规划（2006-2010年）

　　根据《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》和《湖北省扶贫开发规划-"十一五"实施方案》，结合全市农村经济社会发展现状，制定十堰市扶贫开发规划（2006-2010年）。
　　一、过去五年工作的基本评价
　　（一）主要成效。国家自2001年启动新阶段扶贫开发工作以来，全市上下根据新的形势和任务，及时调整思路，统一认识，抢抓机遇，强化措施，通过广大干部群众的艰苦努力，全市前五年（2001-2005）扶贫开发的规划任务基本完成，农村贫困落后面貌进一步改善，农民生活水平明显提高，乡村文明程度逐步提升，为实现新阶段扶贫开发的总体目标奠定了坚实基础。
　　1、农民收入较快增长。2005年全市农民人均纯收入达到1990元，比2000年的1487元增长503元，年均增长6%，其中贫困人口人均纯收入年均增长8%。
　　2、贫困人口逐年减少。五年来，累计减少"两类人口"38.9万人，其中，解决不得温饱人口14.3万人，减少低收入人口24.6万人。
　　3、基础设施不断改善。五年来，新修和改造村组公路3155公里，硬化村级水泥路904公里；兴修各类水利设施43322处，解决饮水困难人口42.4万人，新增灌溉面积40万亩；新建沼气池12.5万口，改厕4.89万户，改厨4.33万户，改栏4.67万间。
　　4、整村推进进展顺利。283个重点贫困村通过整村推进方式基本完成规划任务，实现了人平一亩高效经济林园的目标，重点村的"五改三建"成效突出，综合指标基本达标。
　　5、产业化扶贫扎实推进。五年来，全市新增特色产业基地面积130万亩，累计达到330万亩。龙头企业逐步壮大，中介组织相继发展。
　　6、搬迁扶贫有序进行。五年来，通过多途径筹集资金，多形式组织搬迁，共安置贫困对象14360户、56000人，基本达到迁得出、稳得住、能致富的要求。
　　7、社会事业全面进步。五年来，共消除农村中小学危房32万平方米，全市适龄儿童入学率100%，九年制义务教育普及率96%；农村有线和无线电视综合覆盖率88%；农村电话村村通覆盖率98.3%；农村劳动力转移培训全面启动，农业实用技术培训继续加强。
　　（二）基本经验。在推进新阶段扶贫开发的实践中，各级政府认真贯彻落实国家、省新的扶贫开发方针政策，紧密结合十堰实际，与时俱进，开拓创新，为后五年的扶贫开发积累了很多好的经验。
　　突出主导地位，不断拓宽扶贫工作思路。进入新阶段以来，各级继续抢抓扶贫政策机遇，坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，针对新情况、新问题、新任务、新特征，将扶贫开发作为破解"三农"问题、统筹城乡发展、构建和谐十堰的着力点，作为全市经济社会发展的"三大历史任务"之一，提出了"兴致富产业、建生态家园、创文明新村"的目标要求，采取一系列扶贫工作举措，促进了全市扶贫开发的深入开展。
　　瞄准贫困群体，始终把握工作重点。按照国家开发开放式、瞄准式、参与式扶贫方针，2001年着手做好基础性工作，从全市1800多个行政村中，采取科学方法，测算、识别、认定了941个重点贫困村，对不得温饱人口、低收入人口、扶贫搬迁人口和农村劳动力转移培训对象进行普查登记，为实施瞄准式扶贫提供了重要依据。围绕国家"一体两翼"（一体即整村推进，两翼即产业化扶贫和贫困劳动力转移培训）的工作布局，坚持以重点贫困村整村推进为主体，突出产业化扶贫、搬迁扶贫、贫困劳动力转移培训、老区建设等重点工作，较好地实现了扶贫开发的预期目标。
　　注重机制创新，促进扶贫管理制度化、规范化。为适应新的体制变化，全市先后建立健全了领导责任机制、多元投入机制、项目运作机制、部门协调机制、社会帮扶机制、信息传递机制、绩效评价机制等规章制度。在项目资金管理上实行"一个规划统领、一个文件统筹、一个漏斗向下、一套机制规范"的办法，全面推行了公示公告、审计监督、责任追究制度，逐步改变传统做法，扶贫开发效益不断提高。
　　统筹各方资源，形成扶贫工作合力。五年来，全市农村围绕扶贫开发的主导地位，坚持以整村推进为载体，以扶贫开发项目为纽带，将直接用于扶贫的专项资金、各部门的支农资金以及社会筹资，向重点贫困村、重点贫困户、重点扶贫项目倾斜，确保了60%以上的资金用于整村推进，确保了重大扶贫工程项目的实施，体现了真扶贫、扶真贫的政策要求。
　　强化领导责任，认真开展扶贫工作目标考核。新阶段以来，全市坚持扶贫开发党政主要领导负总责，各个部门驻村帮扶，党员干部结对帮扶，实行跟踪督办，年度目标考核和评先彰优，有力地推动了各项工作的顺利实施。
　　二、面临的困难与机遇
　　贫困程度深，扶贫任务重。至2005年底，全市人均纯收入低于683元的不得温饱人口高达37.26万人，人均纯收入在683元至944元之间的低收入人口51.31万人，分别占农村总人口的15.9%和21.9%；有81个村及40%的组不通公路，已通公路村道路硬化任务艰巨，资金供给不足；有190.62万人没有达到安全饮水，2.27万户、8.74万人需要搬迁扶贫；沼气普及率低，"一建三改"困难大，扶贫成本不断增加。
　　致贫因素多，返贫比例高。全市因多种自然灾害、子女上学、因病就医、市场风险、工程建设、工伤事故等因素影响，常年返贫人口高达10万人左右，与脱贫人口基本相当，减贫速度缓慢。
　　工作不平衡，择贫而扶难。目前，产业发展相对薄弱，后续管理显得不足，对偏远村扶持不够，择贫而扶、极贫重扶还不到位。
　　新的政策机遇。随着形势的变化、综合实力的增强，国家采取的各项举措已越来越有利于贫困地区发展。中央出台的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、促进中部崛起的配套措施、建立和谐社会的保障制度等，对全市未来的扶贫开发工作将带来前所未有的政策机遇。
　　三、总体思路和目标任务
　　（一）总体思路。认真贯彻落实党的十六届五中、六中全会精神及各项扶贫政策和方针，坚持以科学发展观统领扶贫开发工作，以增加贫困群众收入为核心，以减少贫困人口为主要任务，以重点贫困村整村推进为主体工作，突出重点，加大力度，整合资源，强化措施，大力推进贫困乡村经济建设、文化建设、社会建设和基层民主建设，加快脱贫致富步伐，为社会主义新农村建设打下坚实基础和创造有利条件。
　　（二）工作方针。坚持开发式扶贫为主、救济式扶贫为辅的方针。对具有劳动能力的贫困人口，着力帮助提高自我发展能力，通过加强基础设施建设、产业扶贫、技能培训等途径，改善生存发展环境，建立增收长效机制，增强参与市场竞争能力，实现稳定脱贫。对丧失劳动能力的特困人口，给予必要的救济、救助，着力解决极贫难扶的问题。
　　坚持整村推进与社会主义新农村建设相结合的方针。整村推进是贫困地区社会主义新农村建设的好形式、好抓手，要以整村推进为切入点，推动贫困地区社会主义新农村建设，通过新农村建设不断提升重点贫困村整村推进水平，努力把重点贫困村建成贫困地区社会主义新农村的试验村、示范村。
　　坚持瞄准式、参与式的方针。在整个工作过程中，要认真贯彻以人为本的扶贫理念，下功夫纠正平均使用扶贫资源的偏向，对重点贫困区域、贫困村和贫困户，采取区别政策，按照"突出重点，先急后缓，择贫而扶，极贫重扶"的要求，因地制宜、因户施策，切实解决好特困群众急需解决的各种问题。要认真落实贫困群众在扶贫开发中的项目选择权、资金使用权、工作监管权和成果受益权，充分体现贫困群众在参与扶贫开发工作中的主动性和创造性。
　　坚持政府主导、部门联动、社会参与、自力更生的方针。扶贫开发工作是各级各部门和全社会的共同责任，要在政府的推动下，激活更多扶贫资源，调动各方积极因素参与扶贫济困，广泛动员和组织广大群众发扬自力更生、艰苦奋斗精神，逐步提高自我积累、自我发展能力。
　　（三）目标任务。
　　1、奋斗目标。实施"六大工程"，达到"三基本"、"两实现"的目标。到2010年，通过实施整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训、搬迁扶贫、老区建设和城区农村扶贫等六大工程建设，基本解决剩余特困人口的温饱问题，基本完成整村推进的规划任务，基本解决行路、饮水、上学、就医、住房、通信、收视、就业等"八难"问题，实现人平一亩高效经济林园，实现户平有一项稳定增收的种养业或其他二、三产业经营门路。使广大贫困群众共享改革发展成果，贫困乡村和老区乡村初步形成具有竞争力的特色产业格局，基础设施条件得到新的改善，贫富差别进一步缩小，经济、社会和谐发展。农村物质文明、政治文明和精神文明全面进步。
　　2、具体任务。到2010年，"两类人口"减少63万人左右，其中，解决不得温饱人口28万人，减少低收入人口35万人；全市农民人均纯收入达到2600元，其中贫困人口人均纯收入年增长100元，达到2200元以上；纳入规划的618个重点贫困村、120个老区村和20个省定插花贫困村基本完成整村推进的建设任务；新建高效经济林园100万亩，累计达到400万亩以上，新修和改造村组公路3000公里，其中重点贫困村2000公里，硬化村级水泥路9940公里，其中重点贫困村5000公里；解决安全饮水人口46万人；新建沼气池12.5万口，其中重点村9.5万口；大力实施"雨露计划"，多途径培训转移农村劳动力25万人，其中完成贫困劳动力技能培训5万人，开展农村实用技术培训20万人次；组织搬迁扶贫8250户、3.3万人；需建卫生室的村宜建则建，新型农村合作医疗覆盖面达到80%以上；有线电视覆盖面进一步提高，实现电话村村通；村级组织明显加强，乡风民俗、村容村貌得到新的改观。
　　四、开发重点及途径
　　（一）整村推进。坚持把重点贫困村建设作为新阶段扶贫开发的主体工程、首要任务。对已验收的重点贫困村，适当安排正常投资，支持规划内的未了工程建设，强化后续管理，巩固工作成果。对纳入总体规划的剩余618个重点贫困村，继续实行分批推进、销号制管理，每年启动110个村左右，力争2010年基本完成规划任务。对每年纳入整村推进计划的重点贫困村，实行"一次规划，当年投入，两年实施，达标验收"。继续按照"兴、建、创"的目标要求和省定验收标准，重点抓好六个方面的建设，即改善生产生活条件的基础设施建设，增加农民收入的产业建设，提高人口素质的社会事业建设，树立乡风纯朴和村容整洁的精神文明建设，规范有序的民主政治建设，以党支部为核心的基层组织建设。在整村推进中，与社会主义新农村建设相结合，抓好办点示范工作。在产业建设上，各村应依据市场需要，结合实际，发挥比较优势，突出特色，一村一品，稳定发展。在基础设施建设上，继续坚持"五改三建"。村级道路建设要与国家实施的村村硬化水泥路计划相结合，做到整村推进到哪里，水泥路修到哪里，对已建成的水泥路要全部实行承包管护。要加大沼气建设力度，注重质量，建管并重，对现有效益不好的沼气池，要帮助维修改造，对"一建三改"不能一步到位的农户，应在规划先行的前提下，扶持对方先建池、后配套、早受益。继续整合各方力量支持整村推进工作，确保三项扶贫资金的80%用于重点村建设，并达到规定的投入额度。确保重点村有领导挂点，有部门驻村帮扶，力争通过两年的集中建设，实现达标验收。
　　（二）产业化扶贫。坚持依托优势资源和根据市场变化，大力推进产业化扶贫，不断壮大县域经济实力和增加农民收入。继续加快茶叶、柑桔、魔芋、蔬菜、中药材、食用菌、黄姜、草食畜牧等八大特色产业基地建设，走规模发展、集约经营之路。充分用好信贷扶贫政策，积极扶持全市产业带动性强、辐射拉动力大、解决贫困人口多、比较效益好的50余家龙头企业，重点支持18家省定扶贫龙头企业发展，并不断向省、国家申报龙头企业，把做大做强龙头企业作为兴致富产业、活一方经济的根本性举措来抓。有目的、有计划地抓好经合组织建设，大力培植经纪人，发展营销大户，建立产业协会，引导广大农民走向市场，提高农产品商品率，实现特色产业流通增值。广开渠道，大力开展招商扶贫，促进特色产业快速发展。大力推行小额到户贴息贷款，帮助贫困农户发展种养业，努力增加收入，摆脱贫困。
　　（三）贫困劳动力培训与转移。制定专项规划，开发人力资源，利用多种渠道，大力开展农村外出务工劳动力的技能培训和留守乡村务农劳动力的实用技术培训。加快建立政府扶助、面向市场、多元办学的培训机制，充分发挥市县中专、职高、技校和民办培训机构的优势，走以"阳光工程"、"雨露计划"为主体、多部门共同参与的转移培训之路。对已外出打工而缺技能的青壮年劳动力，根据本人需求，大力开展短、中期为主的技能培训；对初高中毕业未能正常升学的贫困学生，大力推行以"助学贷款"为主的培训方式，加强综合技能培训，为实现稳定就业、离土离乡打下坚实基础；大力组织农业院校、涉农部门，采取各种有效形式，开展粮油、果蔬、畜禽、农产品加工等实用技术培训，为新农村建设提供智力支持和人才资源。加大扶贫培训投入力度，在确保省安排的专项培训资金全部用于贫困劳动力转移培训的基础上，市县应预算安排一定的"助学贷款"担保基金和风险金，配套用于扶贫培训工作。
　　（四）扶贫搬迁。对居住在边远山区、生存条件恶劣、自然资源贫乏、一方水土难养一方人地方的特困人口，继续实施搬迁扶贫，按省里要求，三年内完成8250户、33000人的搬迁扶贫任务。每年确定的搬迁对象，要以县为单位，制定工作方案，实行登记造册、建档立卡、微机管理。扶贫搬迁可与贫困户的危房就地翻新改造、地质灾害搬迁、残疾人搬迁相结合。要坚持因地制宜、量力而行、群众自愿的原则，采取集中安置、梯度安置、分散外迁安置、投亲靠友安置等方式组织搬迁。要加大搬迁扶贫的支持力度，提高补助标准，在保证省补资金足额到位的基础上，各地应安排一定的配套资金，减免有关费用，解决好搬迁户耕地、山林、子女入学、户口迁移、饮水、用电、治病等生产生活困难，确保搬迁户搬得出、稳得住、逐步能致富。在搬迁过程中，切忌搬富不搬贫、建房标准过高、搞"形象工程"的不良做法，切实把实事办实、好事办好。
　　（五）老区建设。对全市24个重点老区乡镇每年确定24个重点贫困村（一乡一个村），按照整村推进的做法，集中力量，统筹安排，突出重点，缺啥补啥。五年内使24个重点老区乡镇的120个老区贫困村群众的行路难、饮水难、上学难、就医难、通讯难问题得到有效解决。
　　（六）城区农村扶贫。坚持以十政发〔2005〕22号文件为依据，按照"市区携手，城乡联动，乡村为战，以解决贫困人口脱贫为重点，以项目带动为支撑，坚持综合治理，实施开发式扶贫，奋战3-5年，努力实现城区与郊区共进互促，协调发展"的工作思路，本着"统筹规划、突出重点、先急后缓、分步推进"的原则，抓好基础设施、产业开发、社会发展、扶贫培训、搬迁扶贫五大任务及相关工程的实施，3年内硬化水泥路68条332.3公里，新修沙石路5条28公里，实现组组通公路；结合国家实施的农村安全饮水工程，新修改造饮水工程227处，基本解决郊区群众的安全饮水问题；新修库塘69座、引水渠6.7万米、田间灌排渠5.23万米；新建沼气池5395口、推广节柴灶5340口；新建和改造高标准蔬菜基地1.2万亩，扶贫搬迁979户、3708人。
　　五、保障措施
　　（一）不断强化扶贫工作责任制。面对全市扶贫开发的艰巨任务和一些不利因素，要进一步加强领导，增强工作的紧迫感和责任心，不断深化认识，克难奋进，扎实抓好后五年的工作，努力完成新阶段扶贫开发的各项任务。继续实行党政一把手负总责，一级抓一级，层层抓落实。强化党政领导履行扶贫工作责任制考核工作，把解决温饱的进程、经济发展的快慢、整村推进的实际效果、资金配置和项目管理的好坏等重大指标作为党政领导履行扶贫工作绩效的主要依据，每年组织考核一次，对考核评价结果实行通报并存于组织部门备查。各级扶贫开发领导小组要组织扶贫办、发改委、财政局、审计局等部门，对各地扶贫规划实施、项目建设、资金管理、对口帮扶等情况，不定期地开展检查，跟踪督办，确保各项工作落实到位。市县统计部门要认真做好贫困监测和年度扶贫效益评价工作，为争取政策和各级党委政府的决策提供客观、真实、准确的扶贫信息资料。
　　（二）合理配置扶持资金。要利用各种有利条件，抢抓新的政策机遇，争取上级更大支持，全力推进新阶段的扶贫开发工作。市县扶贫、发改、财政、农行、信用社五部门担负着扶贫项目资金管理的直接责任，应相互沟通，相互支持，密切配合。按照"统一规划、集中使用，渠道不变、用途不乱，各负其责、各记其功"的原则，继续将财政扶贫资金、以工代赈资金、老区建设资金的80%集中用于当年实施整村推进规划的重点村。坚持扶贫贴息贷款（包括小额到户贴息贷款）的投资方向，大力支持产业基地建设和龙头企业发展，帮助贫困农户发展家庭种养项目。坚持以扶贫规划为依据，以项目为纽带，将中央有关社会主义新农村建设的扶持政策、促进中部崛起的扶持政策与扶贫政策紧密结合，将交通、水利、林业、农业、畜牧、能源、教育、卫生、广播、电信等部门的各支农专项资金更多地向重点村、重点户、重点扶贫开发项目倾斜，实行整体联动，形成工作合力。市县要随着财力的增强，预算安排配套资金，逐年加大扶贫投入。
　　（三）继续加强扶贫项目资金管理。按照"规划跟着对象走，项目跟着规划走，资金跟着项目走，监督跟着资金走"的要求和"四个一"的管理办法，进一步修订和完善项目资金的报账制操作程序。根据鄂政扶组〔2006〕4号文件要求，项目资金继续按照"县申报、市核准、省备案"的方式操作管理，各级各部门对核准下达的所有扶贫项目资金计划应实行公示公告，公开透明，接受群众监督。坚持扶贫项目资金的年度审计制度，对审计出的问题要公开曝光并及时处理。
　　（四）广泛动员社会力量参与扶贫开发。要不断创新社会扶贫方式，加大舆论宣传，搞好政策引导，采取激励措施，广泛动员社会力量参与扶贫开发。进一步加强与中直、省直对口帮扶单位的联络，争取更大支持；继续安排市县直单位驻村扶贫；继续号召党员干部与贫困户结对帮扶；广泛联络各民主党派、工商联及社会各界参与扶贫济困和慈善事业；遵循优势互补、互惠互利的原则，多途径开展招商扶贫；积极创造条件，争取国际组织和发达地区对县市贫困乡村开展扶贫援助与经济合作。
　　（五）切实加强基层组织建设。充分发挥基层党组织的领导核心作用，为扶贫开发提供保障。按照民主、公开、公正、择优的原则，培养选拔村干部，配好村班子。加强基层干部思想作风建设，增强工作责任感，形成能够带领群众艰苦创业、脱贫致富的战斗堡垒。抓好村干部扶贫培训工作，对每年实施整村推进村的村支部书记进行集中培训一次。加强基层民主法制建设，抓好社会治安综合治理，不断完善村民自治，推行村务公开。
　　（六）大力支持扶贫部门工作。针对扶贫工作长期性、艰巨性、复杂性的特点，要大力支持扶贫部门工作，努力建设一支能拼善战的扶贫队伍，进一步理顺关系，强化职能，充实力量，加强培训，提高素质。对从事扶贫工作时间长、贡献突出的干部要大力表彰和提拔使用。各级政府应预算安排专项扶贫事业经费，改善办公条件，保证扶贫部门工作的正常运转。市县扶贫部门要不断加强自身建设，提高决策参谋、业务指导、协调服务督查监管和组织落实的能力，努力为扶贫开发事业做出新的成绩和贡献。
　　附：十堰市2006-2010年扶贫开发重点建设项目预期任务分解表

主题词：扶贫　 规划　 通知
────────────────────────────────────────
　抄送：市委办；
　　　　市人大办、政协办，市法院、检察院。
────────────────────────────────────────
十堰市人民政府办公室　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2006年10月23日印发
────────────────────────────────────────
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　共印220份