——关于学习贯彻实施《行政许可法》的一些认识
党的十六届三中全会提出：“要继续完善国家宏观调控体系，加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。《中华人民共和国行政许可法》已于２００３年８月２７日经十届全国人大常委会第四次会议通过，将于２００４年７月１日起施行。这是在中国政府改革与公共管理上两件极具历史意义的事情。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府公共行为的重要法律。其所确立的行政许可设定制度、相对集中行政许可权制度、行政许可的统一办理、联合办理或者集中办理制度、行政许可实施程序制度、行政机关对被许可人的监督检查制度、实施行政许可的责任制度等等，都是对现行行政许可制度的规范和重大改革，对进一步深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，保障和监督行政机关有效实施行政管理，以及从源头上预防和治理腐败，都将产生十分深远影响与积极的推动作用。我们要从实践“三个代表”重要思想的高度，坚持立党为公、执政为民，认真学习贯彻党的十六届三中全会《决定》和《行政许可法》，进一步转变政府职能，规范行政许可行为，建设六型政府（即：有限、服务、诚信、效率、责任和学习型政府）全面推进依法行政。
一、建设有限型政府
有限政府是指政府的职权是法律授予、受法律制约的，因而政府的职能是有限的。政府必须在法律规定的范围内活动，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是法律没有授权的，政府均不得为之，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。
在计划经济年代，政府拥有配置一切资源的权力，是权力型、万能型、管制型的政府，即无限政府。政府对社会事务什么都管，社会个体的什么事情都找政府办。“没有政府管不了的事”、“只要是为人民着想，政府什么事都可以做”的观点在不少人意识里是根深蒂固的，时至今日仍然有一些经济主体“不找市场找市长”；政府对企业仍然不同程度的存在直接干预现象，而不少困难企业还寄希望并依赖于政府直接管理；一些本应由行业协会承担的管理功能，仍由政府部门管理；一些应由部门决定的事也要市长签批；不少社会个体一遇矛盾和纠纷就找政府，即便是已经进入司法程序的纠纷，也要政府解决；政府在实际工作中存在许多错位、越位、缺位现象。这些已经在许多方面阻碍了市场经济的发展，限制了市场主体和公民个人的自由。行政许可法通过规范行政许可的设定和实施，以及确立公民、法人和其他组织自主决定优先、市场机制优先、社会自律优先等原则，来促使政府进一步转变职能，建设有限政府。贯彻实施行政许可法：
１、要树立有限政府的观念。政府及其工作人员不论做什么事，首先都要问：“这符不符合法律规定？”严格在法律许可的范围内行为，有所为有所不为，有所进有所退，政府公共管理要通过政策引导、法律规范、信息咨询、公共服务等手段来实现。政府要依法依规管好自己应当管的事。
２、明确各级政府的职能定位。具体讲，在完善社会主义市场经济体制的过程中，各级政府职能应实现五个转变：一是强化经济宏观调控职能，尽快取消对企业的直接行政干预；二是建立和维护市场规则，加强市场监管力度，保护公平竞争，营造统一开放的市场环境；三是加强对劳动保障、环境保护、社会治安等公共事业的综合管理；四是生产公共产品，提供公共服务；五是解决经济发展的外部性问题，如垄断、污染、分配不均等。同时，地方政府还应当明确与中央政府职能的不同地方，理顺各级政府在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。
３、规范各级政府的行政行为：
①结合本地实际做好经济发展的近期目标和长远规划；
②简政放权，将那些可由市场、企业和社会个体办的事情交给市场、企业和社会个体，加快产权制度改革，推进民营化进程，使企业真正成为市场竞争主体。进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。政府不再直接干预企业的经营活动，也不再承担由企业自行决策带来的风险；
③大力培养政府与社会个体之间的中间层，充分发挥社会中介组织、社区的功能，逐步过渡到社会个体遇到困难，首先找社会自我解决，而不直接找政府部门，真正实现“小政府大社会”；
④政府全面从竞争领域中退出，通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设；
⑤优化公共产品的供给，大力推进经营城市的步伐，加快城镇、交通、能源、教育、文体、卫生建设步伐，加大扶贫开发力度，扩大社会保障覆盖面，加大对低收入家庭救济力度；
⑥大力营造良好的发展环境，为市场主体提供优良的市场环境、法制环境、服务环境、信用环境、治安环境；
⑦规范制定规范性文件的行为，严禁越权制定规范性文件，保证规范性文件的合法性、合理性、可行性；
⑧加大督办落实力度，严禁有令不行、有禁不止，保证政令畅通；
⑨削减公共支出，平衡公共预算，进一步规范财政预算管理，减少财政支出的随意性，合理使用有限的财力；
⑩充分发挥“一府两院”各自的功能，正确引导群众通过法律途径解决纠纷，严禁越权干预司法。
二、建设服务政府
服务政府是指政府由原来的控制者，转变为组织者和服务者。它意味着施政目标由机关和首脑决策转变为由民众希望和合法期待来决定，政府以控制管理为主转变为以提供服务为主，管理领域由全方位管理转移到公共服务领域。
在我国，政府公共服务之理念，中央政府早在１９９８年就提出实现宏观调控、社会管理和公共服务三大职能转变。但在实践中，由于长期存在的封建文化传统，计划经济体制，以及政府主导型经济发展等原因，“政府本位论”的价值观根深蒂固，仍然存在着“行政就是收费”、“管理就是罚款”的惯性思维模式和官僚作风。政府对经济和社会生活的管理方式多放在审批、收费、罚款方面，较少采用引导和服务的方式。不给好处不办事，给了好处乱办事的有之；一件简单的事要办事者来回跑的有之；互相推诿踢皮球的有之；乱收费、乱罚款、乱摊派、乱设卡的有之；部门间争权夺利、互相扯皮的有之；暗箱操作、任意裁决的有之；等等。这些情形已经严重制约了地方经济的发展。
行政许可法明确规定：“实施行政许可应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”，并规定了设定和实施行政许可的公开原则和设定行政许可听取意见制度，实施行政许可听取利害关系人意见的制度，不予行政许可的说明理由制度以及听证制度，方便申请人申请制度，监督检查中的举报投诉制度等。这些规定有利于保障公民对行政管理事务的知情权、参与权和监督权，有利于公民、法人或者其他组织积极参与管理，促进政府严格依法行政。
１、建设服务政府要增强服务意识。按照“三个代表”的要求，以民为本，树立“管理就是服务”的理念，真心实意为人民服务。在咨询、环境、硬件、软件等各个方面为市场主体提供全方位的服务；了解和熟悉各种不同对象的需求，有针对性地服务；熟悉法律法规，依法依规公平公正地服务。
２、建设服务政府要创新服务方式。要充分利用现代技术手段来为老百姓提供更为便捷的服务。大力发展电子政务，提高服务和管理水平。各行政单位都应建有自己的网页，并要与政府网联网。要在网上公开政府的重大决策，提高人们对政府决策的理解、认知程度，减少在实施过程中的阻力；公开重要的法律法规规章；公开行政执法主体的执法权限、执法依据、执法程序、执法内容，增强行政执法的透明度，并自觉接受各方面的监督；公开办事结果等。
３、建设服务政府要完善服务措施。一是依托市长公开热线、效能监察中心、各种监督热线打造政府服务平台，畅通政府与群众的联系渠道，并建立相应的制度予以保障。二是推行网上办公，尝试在网上为老百姓解答咨询，办理一些审核手续，延伸服务时间和服务空间。；三是加强行政服务中心的功能，完善外商投资代办制，建立投资项目“绿色通道”，按照“一个窗口对外、集中受理申报、内部并联审批、办结统一反馈”的原则，建立各部门联合审批工作机制，营造一个良好的投资环境。
三、建设诚信政府
诚信政府就是政府要做到诚实守信，保证政策稳定，决策科学，取信于民，在实施法律方面必须信守诺言，做到统一、公正、合理。政府不仅自己要诚实守信，而且要创造良好的社会信用环境，为经济发展和参与国际竞争奠定良好的信用基础。
诚信政府是市场经济的基本要求，是参与国际竞争的必备条件。市场经济不仅是法治经济，也是信用经济。失信、缺信不仅会破坏正常的经济关系，而且会扰乱正常的经济秩序，使经济发展陷入混乱和恶性循环。同时，政府守信起着巨大的示范效应，政府如果不守信用，不仅会降低政府的公信力，还将背离政府管理目标，影响行政效率，损害政府的权威和形象。党的十六届三中全会指出，要形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度。社会信用建设，政府守信尤为重要。行政许可法第一次以法律的形式确立了信赖保护原则，明确了公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，要求行政机关对作出的行政许可决定要保持稳定，不得擅自撤销和变更已经作出的行政许可决定，给老百姓以明确的预期。行政机关为了维护公共利益，改变行政许可，给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，要依法予以补偿。这对增强行政机关的信用，密切政府和人民群众的关系，具有重要意义。
１、建设诚信政府要抓教育，树立诚信意识。要在政府机关开展诚信教育、职业道德教育。教育公务员要说实话，办实事，求实效，力戒假大空和形式主义。结合公民道德纲要的推进，提高全民的诚信意识。
２、建设诚信政府要建立科学决策机制，减少决策失误。努力提高领导干部的决策水平，建立重大决策调研制度、专家咨询制度、重大事项社会公示和听证制度，保证决策的合理性、科学性、可行性。
３、建设诚信政府要建立诚信机制，加快建设社会信用体系。政府各部门要着力建立健全诚信建设的制度规范，保证诚信建设的规范化、制度化。如在税务部门建立纳税信用等级评定制度，建立诚信纳税的激励机制；工商和质监部门建立企业信用分类监管和信用公示制度；银行评定企业信誉等级并与贷款挂钩，等等。
４、建设诚信政府要健全失信行为惩戒制度。完善对失信行为的惩戒措施，严格实行责任追究制，确保所作承诺得到落实，逐步实现信用行为管理的制度化、法制化。对不讲诚信、不守信用的典型案例要公开曝光，以示惩戒；对好的典型要予以通报表彰，并总结经验积极推广。
四、建设效率政府
效率政府是指政府机关能保持强大的整合效能，政府工作人员能保持高效率的工作状态，政府决策能对社会各种新情况新问题保持灵敏高效的应对，政府在充分发挥市场配置机制作用的过程中保证各种社会资源获得最佳的经济社会效益。它要求政府要有灵活的机制，灵敏的信息和强大的组织能力，快速的反应能力，能按照既定的目标及时而妥善地处理各项公共事务。从一定意义上讲，建设效率政府是全部行政管理的核心和灵魂，是政府改革执著追求的目标和衡量机构改革成败与否的客观尺度。
在现实生活中，政府办事程序繁琐、行政效率低下似乎是一个与之相伴相生的顽疾，也是人民群众反映强烈的一个问题。突出表现在：一是机构臃肿，部门林立。二是权责不明，层次复杂。三是职能交叉，政出多门。四是方式简单，方法落后。以行政决策为例，一些解决问题的客观条件虽已具备，只因少数人反对，使问题无法提到议事日程，形成不议不决；一些问题本来并不复杂，不需要拿到会上集体讨论，由于怕承担责任而当断不断，不断地开会研究讨论，形成议而不决；一些问题已经做出正式的决定，只因触及某些人或某些部门的利益而无法执行，形成决而不行。凡此种种问题，都降低了政府效率，影响了政府形象。
行政许可法按照高效的原则规定的一系列方便申请人申请行政许可的制度和程序，简便、快捷的行政许可审查程序，相对集中行政许可权和办理行政许可的一个窗口对外、统一办理、联合办理或者集中办理制度，有利于行政机关改进工作作风，提高工作效率。
１、建设效率政府要进一步提高政府工作人员的政治素质，切实转变工作作风。公务员要牢固树立“立党为公、执政为民”思想，增强公仆意识、法律意识、责任意识、效率意识。正确处理好民主与集中、公平与效率、职能分离与效能整合等之间的关系，在行政管理活动中，重实际效果、实际效率、实际速度、实际质量、实际成本。严格工作纪律，精简会议，精简文件，减少事务性应酬，不搞无为的迎来送往，建设一支纪律严明，作风优良，勤政廉政的公务员队伍。
２、建设效率政府要合理设置政府机构。职责不明、权限不清，是造成体制摩擦的重要原因，也是影响政府效率的重要原因。要结合机构改革，在精简机构的同时，科学设置、划定部门职权范围，为建立高效率政府打下基础。积极推动相对集中行政处罚权工作，着力解决多头执法、重复处罚和推诿扯皮的现象。
３、建设效率政府要严格按照法定程序办事。依法行政，不仅要求实体合法，而且要求程序要合法，不按法定程序办事，同样是违法的。行政许可法已为许可行为规定了相应的程序，各行政单位要严格按照法定程序办事，遵守法定操作规则。
４、建设效率政府要完善政府绩效考核机制。目前，影响政府效能的一个重要因素是缺乏科学的绩效考核机制。一方面，各种责任制、责任状满天飞，动辄签订责任状，各种检查、评比、验收、达标接踵而来，使各级政府及各部门将大量的财力、精力用于这些检查、达标中；另一方面，对政府及政府部门科学的绩效考评体系又没有建立起来，而且对政府及部门负责人的奖惩任免不能与真实的绩效有机挂钩。为此，必须建立有效的考评机制。首先，应确立“职权绩效观”，对政府及各部门负责人的考核，应主要考评其法定职权的行使状况与实际效率，以强化政府和各部门对自己应尽职责的责任感。二是要科学地设定考核项目和考核指标。将那些没有实际意义的考核项目和指标剔除掉。三是要将绩效考评结果与干部的奖惩任免挂钩，从根本上改变政府及政府工作人员干好干坏一个样的弊端。
５、建设效率政府要积极探索相对集中行政许可权制度，对于原来可以由多个部门行使的许可权统一由一个部门行使，各地可以利用现有的行政审批中心，将其创新为享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理经常性的行政许可事项的许可实施机构。建立统一受理制度，各级各部门要健全行政许可的实施机关统一受理行政许可申请、统一办理行政许可规定、统一送达行政许可决定的制度，即：完善"一个窗口对外"服务。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，实施行政机关必须确定一个机构统一受理，统一送达。
五、建设责任政府
责任政府是指政府必须按照法定的权限和程序履行职责，按规则办事，按程序办事，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，由“权力本位”向“责任本位”转变。
建设责任政府是依法行政的基本要求之一，没有法律责任就没有依法行政，要求行政执法主体依法承担法律责任是保障行政机关及其工作人员依法行政的根本方式。由于行政权的特点和行政执法人员的素质不同，过去存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象；传统的“官本位”思想使行政机关及其工作人员过分强调权力，而忽视责任，把行政职权等同于公民权利，愿意行使时就行使，不愿意行使时就随意搁置；加之经济转型期间体制还没理顺，职责交叉、重复的情况较为普遍，多头执法、重复处罚、执法扰民、执法空白的现象时有发生。
行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定行政许可，对行政许可申请该受理的不受理，该予以行政许可的不予行政许可，不该予以行政许可的乱予行政许可，只许可不监督以及监督不力的行为，都规定了严格的法律责任。这对确保权力与责任的统一，强化政府责任，提高政府责任意识，尽心尽职履行职责，具有重要作用。
１、建设责任政府要坚持权责一致的原则，明确行政机关违法行政，必须承担法律责任。行政职权与行政职责密不可分，它们之间具有高度的统一性，行政机关的职权也是其必须承担的责任与义务。行政职权具有不可抛弃性和不可转让性，法律授予行政机关权力的同时，也就赋予了行政机关必须行使的责任，行政机关必须尽一切力量去保证完成。不依法行使职权就是不履行职责，就是失职，就是不作为，就要承担相应的法律后果。
２、建设责任政府要建立健全政府责任体系，保证法律和政策的执行。一是进一步深化行政体制改革，合理设置机构，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化，明确中央与地方、政府与部门各自管理的范围和权限，实行分级负责制，充分发挥各职能部门的作用，政府当好裁判员和监督员；二是进一步完善各种责任制，如首问责任制、岗位责任制、失职追究制等，用制度管人管事；三是进一步完善行政执法责任制和执法过错追究制，使其真正发挥作用而不走过场。
３、建设责任政府要加强执法和监督。一是建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，克服地方保护和部门本位主义。二是加大对行政执法的监督检查力度，及时发现和纠正行政权运行中的偏差，督促和保障行政机关履行法定职责，防止越权执法和消极执法，规范行政执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。三是加强行政许可实施机关对被许可人的监督。各地要建立健全书面检查制度、属地监督检查制度、属地管辖制度和举报制度，并在实施监督检查时，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。不履行监督义务或者监督不力导致危险发生或造成重大损失的应当承担法律责任。
六、建设学习型政府
学习型政府是指政府应按照党的十六大的要求主动学习、全面学习、不断学习，成为一个自由、开放、便于信息交流和知识传播的共享学习成果的学习型组织。
现代社会正在由一个学历社会向学习社会转变。各级政府作为公共行政管理的正式组织，必须顺应学习型社会发展的需要。当前，建设学习型政府是新时期政府为履行职责、完成使命所必需，也是贯彻实施行政许可法的基本要求。新时期政府所面临的形势日益复杂，任务日益艰巨，传统的工作方式方法越来越不适应新形势的需要，需要我们不断的学习，不断的创新。行政许可法所确立的原则和一系列制度，是对现行行政许可制度的重大改革和创新，政策性、专业性都很强，不认真学习、准确理解、正确把握、深刻领会是不可能贯彻实施好的。为此：
１、摆正学习位置。要充分认识建设学习型政府的重要性，加强舆论宣传，提高每个政府工作人员对建设学习型政府的认识，自觉地参与学习型政府和学习型城市的创建，增强历史使命感、紧迫感和责任感，通过创建学习型政府，促进政府工作作风的转变，提高政府工作水平、工作效率、服务质量。
２、丰富学习内容。政府工作人员要认真学习政治理论、科学文化知识、市场经济知识、ＷＴＯ知识、法律法规知识、本机关专业知识。特别是要借这次贯彻实施行政许可法，认真组织学习、培训，使各级行政工作人员都能准确理解、全面掌握、正确运用行政许可法的各项规定。
３、建立学习载体。一是建立学习日制度。二是开展“新三学”活动。在政府各部门组织学电脑信息化、学外语、学科技知识等“新三学”活动。三是明确个人学习计划。四是抓好教育培训基地建设。
４、深化学习考核。加强对学习的考核，制订学习教育工作的考核细则，将机关干部的学习列入公务员年度考核、评先评优及职级晋升、提拔使用等内容之中，激发机关干部的学习自觉性和积极性。
总之，在新形势下，我们要抢抓机遇，迎接挑战，做到有所为，有所不为，“把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”，提高办事效率，提供优质服务，建设有限政府、服务型政府、诚信政府、效率政府、责任政府、学习型政府，认真贯彻实施行政许可法，不断开创政府工作的新局面。
（《行政法制》2004年第一期，《十堰日报》2004年3月24日理论版）