户外广告设置权作为一种城市资源，已在诸多城市的经营城市实践中进行了有益的探索，取得了较好的经济与社会效益。户外广告的科学合理的布局与有效的经营和开发，不仅妆点美化了城市容貌，而且为城市建设与功能提升筹集了资金。在我市纵深推进经营城市实践中，户外广告资源经营问题日益得到城市经营决策与管理者高度关注。目前，我市户外广告资源经营活动虽在开展，但却存在设置无序、经营收益流失、管理不规范等问题，亟需实现制度创新，以理顺关系，明确责任主体，构建户外广告经营管理新体制。
一、我市户外广告经营管理现状不容乐观
1、户外广告设置管理无序。一是户外广告缺乏统一规划。哪些地段能设置户外广告，能设多大面积、什么型式的户外广告，没有一个总体规划和总的原则，多是凭“感觉走”，使得户外广告设置较为零乱。有的广告不仅与建筑物和周边街景不相一致和协调，而且随意占用公共场地，妨害绿地，严重影响城市景观。二是设置管理主体混乱。由于部门利益的驱动，目前十堰市户外广告工商、规划、园林等部门都在批，有时在部门之间还相互抢地段、抢广告位。这也使得广告经营者不知道哪个部门批准有效、合法，一些产权单位和个人干脆不经批准，自行设置广告，收取广告设置费。2002年12月，市政府组织市规划、园林等部门现场查看规划部门提供的10个广告位，就有2个被设置占用，他们也不知道是哪个部门批准设置的。三是有令不行，有禁不止。市政府2002年9月26日发布《十堰市户外广告管理暂行办法》，明确要求停止原广告设置审批，待新机制运行后再行审批。但极少数单位有令不行仍在违规审批，现在大街上新广告不断出现，广告设置施工随处可见，大幅广告招租牌十分引人注目。四是户外广告基本情况不清。尽管有关部门根据市政府的要求，历时两个月的清理，也只是不完全统计，所列广告牌位只有81处，显然与现实有较大的差距。
2、户外广告资源经营收益严重流失。仅从市工商局提供的《十堰城区户外广告位明细表》看，我市户外广告实行有偿设置至少可追溯到2000年4月19日，81处广告面积不完全统计就有13000多平方米，按每平方米每年80元、连续三年期计算，广告收益就有3000多万元。应该说，我市户外广告经营收益不小，然而已设置几年的市财政户外广告专户，帐上却只曾到过2万多元。户外广告收益大量流失是一个不争的事实。广告收益流失的途径，据一些部门介绍，一是用公益广告作了置换。即广告经营者在做商业广告的同时，不用向政府交占用费而代作相应的社会公益广告。二是相关单位收取广告设置出让金后，或充作“小金库”，或挪作他用。三是人情广告（即不收占用费）占一定比重。对于城市户外广告资源经营收益流失问题，市人大代表、政协委员以及其他有识之士已通过多种途径向政府反应，希望政府予以关注、解决。
3、存在众多安全隐患。一是不少户外广告设置施工不规范，安装不牢固，维护不及时不经常，存在安全隐患。城区就曾发生过广告牌落下砸伤行人事件。二是设计制作不规范影响行人安全。2002年，市政协编发的委员调研信息反映，人行天桥广告设计过高过大，遮挡了行人视线，不仅造成了不走天桥而横穿马路的人数增多，更使得女同志夜间不敢独自通行。赵斌书记曾作过批示要求解决。三是广告位选择不合理，影响交通安全。市交警大队就曾多次反映，城区有多处广告牌遮堵了“电子眼”，给交通安全和监管带来困难。
总之，城市户外广告经营管理问题，已经到了非整顿规范不可的时候。
二、户外广告经营管理存在问题的成因分析
我市当前户外广告经营管理存在的问题，其成因是多方面的。据我们初步调查研究，主要有以下三个方面的原因：
1、户外广告存在管理真空。应该说，户外广告的管理和监督的主体是明确的，1995年颁布施行的《中华人民共和国广告法》明确规定：“县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关”，并对广告准则、广告活动、广告审查、法律责任进行了明确，给予了工商部门对户外广告市场准入控制权、内容审查权以及违规处罚权。由于《广告法》侧重的是对户外广告市场准入的控制，而现实中户外广告经营管理活动不仅包括市场准入控制，还包括户外广告规划、经营、安全和技术监管等，这些在《广告法》中并没有明确的规定。如果地方政府不及时理顺和明确，就会造成管理真空或管理重叠和混乱。同时，工商部门由于职能转换，人员、机构精简，监管乏力状况时有发生就不足为怪。
2、广告设置资源无偿占有，引发部门间的利益之争。长期以来，由于政府对空间资源关注不够，对空间资源的市场价值缺乏权属意识，更谈不上经营，形成经营主体缺位、部门无偿占有的局面。随着市场经济的深入，以及广告资源经营收益不断看好的现实，在“政府权力部门化，部门权力利益化”的情形中，一些部门在经济利益和不占白不占心理的驱使下，利用部门管理职权对广告设置资源进行争夺。这就使得一些部门和产权单位、个人，不顾规划、安全等要求，擅自同广告经营者和发布者签订合同，以取得“小集团”收益。
3、一些思想和行为的存在，也是形成户外广告经营管理混乱的原因。一是政府在过去相当长时间内对户外广告资源的所有属性和商品属性认识不清。我市真正把空间资源管理、经营提到议事日程上来，也是在经营城市战略提出以后的事。二是对户外广告收益及潜在开发前景认识不足。总认为，户外广告面太大，管理成本较大，设置占用费又收不到几个钱，不值得。三是拍卖经营活动不经常，目的较单一。有时为“节”、“会”筹资，才组织户外广告设置权的拍卖活动，没有形成可持续的开发经营机制。由于拍卖活动的临时性和紧急性，加上市场不健全，既影响拍卖成交价，也造成广告设置无序。四是户外广告经营管理不公开、不透明，缺乏有效监督，对违法违纪的经营管理行为无人制止和处罚。
三、运用经营城市理念，构建户外广告经营管理新体制
（一）充分认识户外广告资源属性和经营前景
户外广告是指由商品生产经营或服务提供者承担费用，直接或间接地介绍商品或服务的，经有关行政机关依法审定批准在户外设置的广告。户外广告由于占用城市空间资源，它的价值表现形式就是户外广告设置权。对户外广告资源属性的认识重在两个方面：一方面是对户外广告资源所有属性的认识。城市空间资源所有者是城市政府，广告使用者和经营者占用城市空间资源理应支付相应的占用费。城市空间资源是城市资源的重要组成部分，开发利用城市空间资源也是经营城市的重要内容。城市政府经营与开发城市空间资源获得的收益也是解决城市建设资金重要来源之一。另一方面是对户外广告资源商品属性的认识。户外广告资源不仅具有使用价值，而且具有价值，可以进行经营并实现增值。从全国大中城市经营实践看，户外广告经营前景十分看好。据北京市经济信息中心一项调研成果显示，2001年，上海市的广告业经营额为130亿元，北京市105亿元，天津市24亿，且每年以21％的增长率增长。可以肯定地说，随着我市经济的发展和对外开放度的提高，要求到我市发布广告的客商和广告会越来越多，城市空间资源（如广告经营）经营具有良好的发展前景。因此，充分认识户外广告资源所有属性和商品属性，意在明确政府对广告资源的所有者地位，以及广告资源的可经营性和大有作为的前景，以增强我们经营户外广告、拓宽经营城市领域的信心。
（二）构建统一有序的户外广告经营管理新体制
构建户外广告经营管理新体制的目标，是要将目前零乱、不规范的经营管理转入统一、有序的发展轨道，实现户外广告经营管理“三统一”，即统一规划设置，统一拍卖招标，统一监督管理。构建这样一种户外广告经营管理新体制，重在明确一个前提，坚持三个原则，把握六个环节。
1、户外广告经营管理必须以依法依规为前提。目前户外广告管理依据的法律法规主要有两个，一是《中华人民共和国广告法》，二是湖北省人民政府令第187号《湖北省户外广告管理实施办法》。户外广告经营管理必须在这两个法规规定内开展，只要法规有明确规定的，我们必须遵从，这是依法行政的基本要求。认真研读这两个法律法规，我们不难发现，它们侧重的是户外广告的市场准入控制和监督管理。这仅仅是户外广告经营管理活动的一部分而不是全部。因此，对于哪些法律法规没有明确规定的行为和内容，我们则要结合实际，以管住管好和“三个有利于”为标准，创造性地开展工作。要尽快地把经营活动、规划设计、安全和技术质量监管等工作规范起来，不能让户外广告经营管理出现任何的“真空”。《广告法》和《办法》没有明确经营活动等方面的内容，不是说法律法规过时了，不正确了，而恰恰是说明这两个法律法规较好地定位了政府的职能和行为，是对经营活动不干预原则的体现。
2、户外广告经营管理新体制的构建必须坚持三个原则。①坚持四权分离原则。户外广告经营管理主要涉及四个权力的划分和配置，即广告设置所有权、广告经营权、广告收益权和广告监督管理权。由于空间资源城市政府所有，所以广告设置所有权、广告设置收益权和广告监督管理权应归属城市政府，由城市政府拥有。广告经营权则应按照政企分开的原则，归还户外广告经营者和业主。②坚持简化审批的原则。即使是必须审批的内容，也要实行审批前置，即在户外广告设置权拍卖招标前就应审查完毕，广告经营者取得设置权后只到相关部门备案即可。让广告经营者能方便、快捷地开展广告经营活动。③集中执法原则。涉及户外广告需要监督管理事项，尽可能实行相对集中执法，避免多头执法、重复查处现象的发生。
3、户外广告经营管理需要明确界定部门职责和运作程序。重点是要注重把握六个环节：①广告规划设置环节。城区所有户外广告的设置，都应由城市规划部门根据城市总体规划以及客商的要求，会同有关部门拟定户外广告设置方案，报市政府审批。②广告位会审、协调环节。对城市规划部门和政府批准设置的广告位，涉及附着物产权所有的单位、个人，以及涉及市政公用设施、交通安全、园林绿化等管理的，由市政府指定一个部门（如市经营城市办公室）进行协调，主要是了解相关部门设置意见以及提出的相关技术、安全的要求，并签订同意设置和委托拍卖招标合同。③广告设置权拍卖招标环节。户外广告的设置权，由市政府授权某个部门（如经营城市办公室）委托合法中介机构统一面向社会公开拍卖招标（个别地段广告可协议出让）。所有单位或个人需要设置户外广告的，都必须通过拍卖招标取得广告设置权（公益性广告除外）。④广告收益环节。广告设置权出让收益主要用作三个方面：一是按比例支付给广告位附着物产权单位或个人；二是支付规划设置、城市设施占用、广告监管、拍卖招标经营活动费用；三是余下的全部进入城市财政专户，用于城市建设。⑤广告审查审批环节。根据户外广告位拍卖成交合同，市工商行政管理部门对户外广告经营者和业主拟发布的广告内容的真实性、合法性进行审查，依法核准并颁发广告经营许可证，户外广告登记证。⑥广告监督管理环节。城市政府可授权城市综合执法局对户外广告进行监管和查处。在没有设立综合执法局的城市，可以由工商行政管理部门对违法户外广告和未经登记擅自发布户外广告的行为进行处罚；城建监察大队对未参加拍卖招标、不符合规划设置和技术、质量、安全规范要求的户外广告，进行处罚和拆除。
（三）推行户外广告经营管理新体制，必须做好相关工作。
根据以上思考，结合我市2003年经营城市的总体要求，我市推行户外广告经营管理新体制必须做好如下相关工作：
1、对城市广告进行全面清理整顿。主要目的有三：一是摸清户外广告底数，并建档建制。二是对未经批准同意设置和违法违规广告进行拆除和限期整改。三是列出可以新设广告位，并结合城市规划和客商要求，拟制城市户外广告规划。清理整顿工作可由经营城市办公室牵头，并从各有关部门抽调精干人员组成专班进行。
2、停止户外广告原来设置、审批、管理办法。为保证按新体制新机制营运户外广告，从清理整顿之日起，暂停止户外广告设置审批与原有的管理办法。对擅自同意设置户外广告的单位和个人追究责任，并没收所得收益；对擅自设置户外广告的广告经营者和广告商给予行政处罚；正在设置的户外广告应一律暂停施工和招租。
3、应注重调动和保护多方参与户外广告设置的积极性。户外广告设置中有多个利益主体，户外广告必须通过利益关系调整来充分调动和保护参与户外广告设置的积极性。从广告附着产权单位和个人看，重点是要商定好户外广告设置权出让收益同城市政府的分成比例，要根据城市开放度和广告市场发育情况，制定分成比例。在广告市场发育初期，可附着广告位的产权单位和个人从广告设置权出让中获得的收益应占一半；在广告市场发育成熟后，相应减少其所占比例，增加政府所得比例。从户外广告经营者看，应允许其从政府获取广告设置权后，实行二级市场招标拍卖和转租；允许有一定的广告设置施工期，如以六十日计算等。从户外广告组织管理者看，可允许从广告设置权出让收益中，提取一定的比例费用作为组织活动、管理活动的经费，如违法违规广告拆除费、广告设计规划费等。
4、相关部门明确责任、通力合作十分重要。户外广告经营管理工作涉及多个部门，程序较为复杂，任何一个部门不积极，一个环节“卡壳”，都可能造成户外广告设置停摆或违规违法设置。因此，市政府必须加强组织、领导、协调，切实明确相关部门的责任，保证政令畅通。一是明确要求各相关部门必须站在城市发展和“三个代表”的高度，坚持以大局为重，以积极配合协调的意识，共同把户外广告经营管理好。二是要明确相关部门责任，各司其职，对不作为或滥作为的部门进行追究和查处。三是为便于协调，市政府可以委托一个部门（如经营城市办公室），苏州市是城市管理局，负责户外广告设置的综合协调工作，使六个环节有效有序地联接起来。